La Ley Orgánica 4/2015, de Protección de la Seguridad Ciudadana, más conocida como “Ley mordaza”, ha estado acompañada de polémicas desde sus inicios. Con el objetivo de analizar en profundidad el régimen sancionador instaurado por esta ley, la investigadora de la Universidad de Córdoba Carmen Martín, profesora del Área de Derecho Administrativo de la UCO y miembro del grupo de investigación SEJ-196, ha publicado el libro El régimen sancionador de la seguridad ciudadana en la editorial Aranzadi. Este estudio, eminentemente jurídico, se realiza bajo la dirección de los expertos en Derecho Administrativo Sancionador y Actividad de Policía Manuel Rebollo y Lucía Alarcón, ambos directores de la tesis doctoral de la autora, que ha sido el origen de esta monografía.

El estudio somete el régimen sancionador de la Ley a un continuo test de proporcionalidad, en el que se ponderan libertad y seguridad, para así determinar si la ley es represiva o, por el contrario, respetuosa con los derechos y libertades de los ciudadanos en su misión de garantizar el orden público.

De izquierda a derecha, los investigadores de la Universidad de Córdoba Manuel Rebollo, Carmen Marín y Lucía Alarcón.

En la primera parte de la obra, que es la parte general, la profesora Martín analiza el concepto de seguridad ciudadana concluyendo que se trata de una parte del orden público. En concreto, de esa parte de la seguridad pública que constituye la seguridad de las personas y los bienes ante los posibles comportamientos humanos que podrían ponerla en peligro. Si esta seguridad ciudadana no se encuentra en peligro, no podrán sancionarse las conductas previstas como infracción (pues no se dará la necesaria antijuridicidad material). Por muchas manifestaciones que se lleven a cabo ante el Congreso, ninguna sanción podrá imponerse, salvo que esas manifestaciones pongan en peligro o dañen la seguridad ciudadana; entonces sí procederá sancionar. Igualmente, procederá sancionar en algunos supuestos cuando no esté en peligro la seguridad ciudadana pero sí otros elementos del orden público. Por ejemplo, podrán sancionarse los actos de exhibición obscena, por mucho que con ellos no se cause daño alguno a la seguridad ciudadana, ya que la ley cuando tipifica esa concreta infracción, no protege la seguridad ciudadana, sino la moralidad pública. Se concluye, así, que la ley salvaguarda, principalmente, la seguridad ciudadana, pero, puntualmente, también otros elementos del orden público.

Asimismo se analiza la problemática distribución de competencias entre el Estado, las Comunidades Autónomas y los Municipios en esta materia, porque, aunque la seguridad pública (que engloba la seguridad ciudadana) es, aparentemente, una competencia exclusiva del Estado (así la declara la Constitución), en la práctica también las Comunidades Autónomas y los municipios pueden ejercer algunas competencias en esta materia.

En este trabajo, Carmen Martín además dedica atención a las principales garantías que han de presidir la represión de las infracciones contra la seguridad ciudadana. Estudia, entre otras cosas, el valor probatorio de los atestados policiales. Se concluye que las denuncias de los agentes policiales ni se presumen ciertas ni la ley les atribuye una fuerza superior a las demás pruebas. Son una prueba más que tendrá que ser valorada, junto a las demás, en el procedimiento administrativo sancionador.

La autora cierra esta parte general con el estudio de las sanciones que prevé la ley y las consecuencias no sancionadoras que puede conllevar la comisión de estas infracciones, como son el restablecimiento de la legalidad y la reparación de los daños causados. En general, realiza una valoración positiva de la regulación de la sanción principal prevista (la multa), pues se acota mucho el margen de discrecionalidad administrativa introduciéndose muchos criterios a considerar para determinar la sanción concreta en cada caso. Como crítica se sugiere que quizás sería más adecuado prever otro tipo de sanción más allá de la multa (como los trabajos en beneficio de la comunidad) para casos en los que el infractor sea una persona menor de edad o insolvente.

En la segunda parte de la monografía, la parte especial, la autora hace un estudio pormenorizado de ciertas infracciones de la Ley de Seguridad Ciudadana, como las relacionadas con el derecho de reunión y manifestación, desobediencia y falta de respeto a la autoridad y las infracciones relacionadas con armas y drogas.

En materia de manifestaciones, aunque se dijo que la Ley de Seguridad Ciudadana impedía el ejercicio del derecho de reunión (motivo por el que se la bautizó como “Ley mordaza”), lo cierto es que únicamente castiga las reuniones y manifestaciones que ponen en peligro a las personas y bienes, que se celebran ante las Cámaras legislativas obstruyendo sensiblemente su funcionamiento, las no comunicadas, las no comunicadas en tiempo y forma (pues impiden que se desplieguen los dispositivos de seguridad), las comunicadas que no se ajustan al contenido comunicado o a las modificaciones introducidas por la autoridad competente y las prohibidas por la autoridad gubernativa.

Con relación a las infracciones que persiguen proteger la función desempeñada por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, analiza con detalle la infracción de desobediencia concluyendo que se comete esta infracción incluso cuando lo que se desatiende o resiste es una orden o actuación pública ilegal. Se defiende que, por regla general, un acto público ilegal es obligatorio mientras no sea anulado por quien tenga competencia para ello. La profesora Martín sostiene que los ciudadanos están obligados a cumplir las órdenes de la autoridad, incluso aunque adolezcan de algunos vicios, pues lo contrario sería caótico.

Esta obra está elaborada en el marco del proyecto estatal “Seguridad pública, actividad administrativa de limitación y Derecho Sancionador” (PGC2018-093760-B-I00).